《行政发包制与雇佣制:以清代海关治理为例》 周黎安王娟
1.周黎安(2008) 提出行政发包制和雇佣制的概念，对清代前期和后期海关治理的不同特征进行概括和分析。清代前期海关沿袭中国传统的行政治理方式，后期以西方文官制度重组海关。前期与后期的治理模式在行政权力的分配、财权与预算控制、考核监督与人员激励等方面的系统差异，这些差异正好体现了行政发包制与雇佣制之间的不同。本文还研究了两种不同治理模式的内在逻辑和导致模式选择的相关因素。
2.“自己生产”对应“雇佣制”，即企业主提供生产性资产，雇佣工人进行生产。“外部购买”对应“发包制”，意味着承包企业负责组织生产，提供生产工具和雇佣工人。
3.发包制和雇佣制可以在两个层面考察。第一个层面涉及“自己直接提供服务”还是“委托另一方提供服务”的决策，涉及政府职能或政府内部垂直管理的边界。（国税局征收）第二个层面是把行政发包制和雇佣制看做是两种不同的“激励系统”或治理模式，强调不同激励系统或治理模式中各个治理工具之间的协同耦合和系统差异。
4.行政发包制特征:以中央政府为顶端。各级地方政府具有自我筹集财政经费的义务，与上级政府之间存在在“财政包干”或“财政分成”的关系。
5.行政权的分配
①清代前期:层层分包与松散式、简约式集权
保持高度集权形式的任免奖惩，事权的分配与人事决策权都集中于中央。
从康熙二十三年清政府开海设关到光绪三十二年设立税务处，海关一直归户部管理。
中央只保留最核心的大政方针制定权、人事决策权与监督权，具体的行政业务与流程以及基层人事决策，中央并不直接管理，而是发包给地方海关。
在行政业务方面，清前期海关在中央并不存在一个业务直管部门，各地海关直接对皇帝负责，互不统属，各自为政，从建制到税务，并无统一的制度。
表面高度集权，实际采用行政逐级发包形式。
②赫德时期的总税务司:有序分权与细密式集权
在外籍税务司制度下，海关行政实现了海关机构的集中化和统一化。
6.财权分配与预算控制
①清代前期:财税分成与“自负盈亏”
清前期海关最初实行关税定额报解制度，中央规定了各地方海关每个关期应该上解的关税额度，要求足额完成。（思:可能有贪污问题）
康熙晚年到雍正初年，清朝要求地方海关将征收的关税全部上解，又对盈余银两的数额进行了大概的规定。
清前期对海关采取“包税制”，规定地方海关上缴关税的固定额度，通过“议叙”、“议缺”等业绩考核方式激励地方海关如数上缴关税，将财政责任推给下一级政府，而具体的关税征收过程，并没有明确地或者有效地进入中央对地方的考核之中。这就不可避免会驱使地方海关将税收负担转嫁给来往贸易的商民，以完成政府的“包税”要求。而且除了固定上缴中央政府的税额之外，关税的盈余归地方海关支配，财权的下放又激励地方海关有动机通过隐瞒实际征收到的关税数额，加重来往商民的税收负担来增加收入。而所谓的关税尽数上解制度最后在实质上也发展成了“包税制”
由于海关经费主要是从火耗、附加税与盈余银下支取，中央并不直接拨款，所以各地海关经费宽裕与否取决于该关的收入。（闽粤两关贸易繁忙，关税充足。江海、浙海两关经费就比较紧张）
②赫德时期:集中预算与足额拨款
把税款完纳和呈报两者结合起来。海关开出“验单”，银号征收税款，同时发给与“验单”相符的号收，号收交与海关。每个季度，海关都需以号收为依据，将实收税款数额上报总理衙门、户部、总税务司署以及海关监督查核。在这样的纳税制度下，税务司估算关税，通过总税务司向总理衙门提交关税估算报表;海关监督负责征税、银行存款及汇款工作，其账目必须与税务司提交的报表和统计表一致。税务司与海关监督互相监督，权力制衡，保证税款不被侵吞，尽数上解中央。
海关经费不是自给自足，而是采用“集中预算、足额拨款”的方式。
7.考核、监督与内部控制
①清代前期:人格化、结果导向的考核与外部切入的监察
缺乏横向分工与制衡，信息流都是纵向式延伸、逐级上报的，地方可以轻易地“一手遮天”。
从督抚、海关监督到基层关员存在一条纵向的监察责任链条。
②赫德时期:程序、规则控制与内部整合式监督
8.人员激励
①清代前期:强激励与“低薪保贪”
固定薪俸制度
基层海关官员没有晋升的激励
有隐形收入（盈余）
②赫德时期:弱激励与“高薪养廉”
遵循韦伯式官僚制下的弱激励思路（领取固定工资，但薪水高）
资历是海关晋升最主要的参照标准（考虑职业前景）
关员有渎职、贪污行为将面临开除的惩罚（思:跟清前差不多吧，可行性小，自我感觉）
9.第一个例子是关于食品药品质量监督体制的改革。我国于1998年组建了国家药品监督管理局，并于2003年成立国家食品药品监督管理局。从1998年开始逐渐从以前的属地管理(即各级地方政府负责本辖区的食品药品安全)变成省以下垂直管理的药品监管体系，旨在破除食品和药品监督的地方保护主义倾向。但是，2008年11月□□决定将食品药品监督管理机构省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理，实际上又回到了 1998年以前的属地管理。质检系统的省内垂直管理也于2011年回复到地方政府分级管理。这种制度回归的现象非常值得我们关注和思考。
第二个例子是，为了制止行政和事业单位乱收费、乱罚款行为，从源头上预防和治理腐败，中央从2001年开始推行“收支两条线”的改革,使单位预算支出和收费分开，行政事业性收费直接上缴中央、地方国库或财政专户。但是这个改革在各地的实践并不平衡，收支挂钩和收费收入分成问题屡禁不止。
因为中国目前行政事务层层分包的基本格局没有改变，政府间的主要事权配置依然照旧，在这种情况下，如果只是改革食品药品安全监管权的分配，或者改革财政预算体制，就会出现新改革的维度与其他治理维度的矛盾和冲突，最后使改革失去效力，甚至比不改革还糟。
10.对于规则的广泛漠视和变通
11.思:作者将经济学中的“包发制”与“雇佣制”引入到制度中，形成行政包发制与雇佣制的概念，对比了清前与赫德时期海关的特点。全篇否定清前，肯定赫德，私认为，清前虽然的确落后不符合实际，但赫德时期的也没有那么完美吧。清前的一些问题赫德时期也无法绕过，但是作者没有提到，以清前的弱点对比赫德时期的优点，然后得出德赫时期好的结语（?），感觉不太有说服性。
最后两个例子很有思辨性。但是，正如赫德时期未必就好于清前一样，中国的问题不是引入一个西方制度就可以解决。作者强调规则，为什么中国人漠视和变通规则，要从人情社会，从几千年来小农经济下我们的习惯我们的性格来看。不是引入西方的规则，强制捍卫规则，我们就可以遵守了。
另外，发包制和雇佣制，引到制度上来的那个概念我没太懂。（理解力问题）
1.周黎安(2008) 提出行政发包制和雇佣制的概念，对清代前期和后期海关治理的不同特征进行概括和分析。清代前期海关沿袭中国传统的行政治理方式，后期以西方文官制度重组海关。前期与后期的治理模式在行政权力的分配、财权与预算控制、考核监督与人员激励等方面的系统差异，这些差异正好体现了行政发包制与雇佣制之间的不同。本文还研究了两种不同治理模式的内在逻辑和导致模式选择的相关因素。
2.“自己生产”对应“雇佣制”，即企业主提供生产性资产，雇佣工人进行生产。“外部购买”对应“发包制”，意味着承包企业负责组织生产，提供生产工具和雇佣工人。
3.发包制和雇佣制可以在两个层面考察。第一个层面涉及“自己直接提供服务”还是“委托另一方提供服务”的决策，涉及政府职能或政府内部垂直管理的边界。（国税局征收）第二个层面是把行政发包制和雇佣制看做是两种不同的“激励系统”或治理模式，强调不同激励系统或治理模式中各个治理工具之间的协同耦合和系统差异。
4.行政发包制特征:以中央政府为顶端。各级地方政府具有自我筹集财政经费的义务，与上级政府之间存在在“财政包干”或“财政分成”的关系。
5.行政权的分配
①清代前期:层层分包与松散式、简约式集权
保持高度集权形式的任免奖惩，事权的分配与人事决策权都集中于中央。
从康熙二十三年清政府开海设关到光绪三十二年设立税务处，海关一直归户部管理。
中央只保留最核心的大政方针制定权、人事决策权与监督权，具体的行政业务与流程以及基层人事决策，中央并不直接管理，而是发包给地方海关。
在行政业务方面，清前期海关在中央并不存在一个业务直管部门，各地海关直接对皇帝负责，互不统属，各自为政，从建制到税务，并无统一的制度。
表面高度集权，实际采用行政逐级发包形式。
②赫德时期的总税务司:有序分权与细密式集权
在外籍税务司制度下，海关行政实现了海关机构的集中化和统一化。
6.财权分配与预算控制
①清代前期:财税分成与“自负盈亏”
清前期海关最初实行关税定额报解制度，中央规定了各地方海关每个关期应该上解的关税额度，要求足额完成。（思:可能有贪污问题）
康熙晚年到雍正初年，清朝要求地方海关将征收的关税全部上解，又对盈余银两的数额进行了大概的规定。
清前期对海关采取“包税制”，规定地方海关上缴关税的固定额度，通过“议叙”、“议缺”等业绩考核方式激励地方海关如数上缴关税，将财政责任推给下一级政府，而具体的关税征收过程，并没有明确地或者有效地进入中央对地方的考核之中。这就不可避免会驱使地方海关将税收负担转嫁给来往贸易的商民，以完成政府的“包税”要求。而且除了固定上缴中央政府的税额之外，关税的盈余归地方海关支配，财权的下放又激励地方海关有动机通过隐瞒实际征收到的关税数额，加重来往商民的税收负担来增加收入。而所谓的关税尽数上解制度最后在实质上也发展成了“包税制”
由于海关经费主要是从火耗、附加税与盈余银下支取，中央并不直接拨款，所以各地海关经费宽裕与否取决于该关的收入。（闽粤两关贸易繁忙，关税充足。江海、浙海两关经费就比较紧张）
②赫德时期:集中预算与足额拨款
把税款完纳和呈报两者结合起来。海关开出“验单”，银号征收税款，同时发给与“验单”相符的号收，号收交与海关。每个季度，海关都需以号收为依据，将实收税款数额上报总理衙门、户部、总税务司署以及海关监督查核。在这样的纳税制度下，税务司估算关税，通过总税务司向总理衙门提交关税估算报表;海关监督负责征税、银行存款及汇款工作，其账目必须与税务司提交的报表和统计表一致。税务司与海关监督互相监督，权力制衡，保证税款不被侵吞，尽数上解中央。
海关经费不是自给自足，而是采用“集中预算、足额拨款”的方式。
7.考核、监督与内部控制
①清代前期:人格化、结果导向的考核与外部切入的监察
缺乏横向分工与制衡，信息流都是纵向式延伸、逐级上报的，地方可以轻易地“一手遮天”。
从督抚、海关监督到基层关员存在一条纵向的监察责任链条。
②赫德时期:程序、规则控制与内部整合式监督
8.人员激励
①清代前期:强激励与“低薪保贪”
固定薪俸制度
基层海关官员没有晋升的激励
有隐形收入（盈余）
②赫德时期:弱激励与“高薪养廉”
遵循韦伯式官僚制下的弱激励思路（领取固定工资，但薪水高）
资历是海关晋升最主要的参照标准（考虑职业前景）
关员有渎职、贪污行为将面临开除的惩罚（思:跟清前差不多吧，可行性小，自我感觉）
9.第一个例子是关于食品药品质量监督体制的改革。我国于1998年组建了国家药品监督管理局，并于2003年成立国家食品药品监督管理局。从1998年开始逐渐从以前的属地管理(即各级地方政府负责本辖区的食品药品安全)变成省以下垂直管理的药品监管体系，旨在破除食品和药品监督的地方保护主义倾向。但是，2008年11月□□决定将食品药品监督管理机构省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理，实际上又回到了 1998年以前的属地管理。质检系统的省内垂直管理也于2011年回复到地方政府分级管理。这种制度回归的现象非常值得我们关注和思考。
第二个例子是，为了制止行政和事业单位乱收费、乱罚款行为，从源头上预防和治理腐败，中央从2001年开始推行“收支两条线”的改革,使单位预算支出和收费分开，行政事业性收费直接上缴中央、地方国库或财政专户。但是这个改革在各地的实践并不平衡，收支挂钩和收费收入分成问题屡禁不止。
因为中国目前行政事务层层分包的基本格局没有改变，政府间的主要事权配置依然照旧，在这种情况下，如果只是改革食品药品安全监管权的分配，或者改革财政预算体制，就会出现新改革的维度与其他治理维度的矛盾和冲突，最后使改革失去效力，甚至比不改革还糟。
10.对于规则的广泛漠视和变通
11.思:作者将经济学中的“包发制”与“雇佣制”引入到制度中，形成行政包发制与雇佣制的概念，对比了清前与赫德时期海关的特点。全篇否定清前，肯定赫德，私认为，清前虽然的确落后不符合实际，但赫德时期的也没有那么完美吧。清前的一些问题赫德时期也无法绕过，但是作者没有提到，以清前的弱点对比赫德时期的优点，然后得出德赫时期好的结语（?），感觉不太有说服性。
最后两个例子很有思辨性。但是，正如赫德时期未必就好于清前一样，中国的问题不是引入一个西方制度就可以解决。作者强调规则，为什么中国人漠视和变通规则，要从人情社会，从几千年来小农经济下我们的习惯我们的性格来看。不是引入西方的规则，强制捍卫规则，我们就可以遵守了。
另外，发包制和雇佣制，引到制度上来的那个概念我没太懂。（理解力问题）