《财政资金的专项化及其问题:兼论“项目治国”》 周飞舟
1.1994年的分税制改革，集中了地方财力，提高了“国家能力”，改变了财政包干制形成的地方政府与企业间的关系。
2.中国正在经历一场大规模的财政转型和国家建设，正在走向“预算国家”。
3.新中国成立后的激进发展战略与国家财政对农民的税收和粮食征购联系在一起，这种状况直到20世纪80年代中期才发生改变(陈吉元等，1993)。自改革开放以后，以放权和地方竞争为主的发展模式弱化了国家尤其是中央政府的税收汲取能力，这构成了分税制的基本背景。但是，分税制导致的财权集中也在90年代中后期引起了严重的农民负担问题，这导致在21世纪初国家政策出现了大规模的转向，即利用分税制带来的强大的中央政府财政“反哺”中西部地区尤其是农村，而政府从此不再从农村收取各种收费乃至税收(周飞舟，2006b)。这个“反哺”过程表现为规模巨大的自中央流向地方的转移支付资金。
4.“反哺”意味着国家将以对农民和农村提供公共服务为主。
5.自上而下的规模巨大的财政转移支付，是分税制后中央和地方财政关系中一个最为重要的特点。
6.中央对地方的转移支付包括三大类:税收返还、专项转移支付和财力性转移支付。税收返还是分税制设计的两税(增值税和消费税)的基数和增量返还，在2002年所得税增量分享改革之后，又加上了所得税(企业所得税和个人所得税)的基数返还;专项转移支付是中央拨付给对方的、指定了特定用途的资金，俗称“戴帽”资金;其他的一些中央对地方的转移支付统统称为财力性转移支付，是中央拨付的用于补助地方支出的资金。
7.2005年取消农业税
8.税费改革对乡镇财政状况的潜在影响:
①乡统筹费转换成了税费改革转移支付。（乡政府无法进行空转，给日常运转造成困难）
②公共建设收费变成通过村民大会的“一事一议”收费制度，堵住乡镇政府非规范性收费的渠道
③促进民办教师和代课教师的清退工作
④教师工资拖欠问题并未得到解决（原因是入不敷出和虚假繁荣）（此论文发表于2010年前，所用案例为2003年，不具有现在性）
9.在假设县乡两级收入没有增加的情况下，为什么教师工资由乡里发放就不够、导致拖欠，而由县里发放就够了呢?
（以宏德乡的情况为例）2003年前，工商税收算做乡级财政收入，乡镇政府借用了其他资金来充当这部分税收，虽然完成了税收任务，但是并不能拿这笔钱作为预算内的实际财政支出，借了的钱要通过财政支出还给债主，所以才导致了工资拖欠。而2003年以后，这部分虚收的税收被当做县级财政收入上划，县级财政便用来直接作为预算内的工资支出。因此，“以县为主”导致的工商税收上划实际上是乡财政“筹来”了一笔虚假的工商税收划到县里给教师发工资了。
解决教师工资拖欠问题，并非是县财政拿出了另外的财力，也并非由于上级增加的转移支付，而是“羊毛出在羊身上”，实际上是将一部分乡镇财政的“虚假收入”和一部分改革前的乡镇收费集中上来，统一发放了教师工资。
10.正是税费改革导致的农业税增收和县乡财政体制的调整是实行“以县为主”教育育体制的关键。（没读懂）
11.公用经费的“专项化”:从“L”模式到“Seven”模式
12.例如学校开运动会需要两车沙子填沙坑，或者学校需要配置新的桌椅，小学校长就会去找乡教办主任，乡教办主任会去找乡长或乡党委书记。如果校长和某位乡长比较熟悉，也可能直接去找这位乡长。在这种情况下，乡长会批一笔钱(通常采用写条子的方式)给学校，也可能只批一部分或者干脆不批。乡长还可能不批钱而安排专人去买一车沙子给学校运去，也可能派人去修理学校的旧桌椅而不会给学校批钱去买新桌椅。我们发现，乡政府和村委会在维持学校运转方面存在着一定的分工，一般是乡政府出钱出物，村委会出人出力。这就是我们在乡镇财政一级普遍看不到由财政专门列支的公用经费的原因。
（思:所以我一直觉得，中国的问题不是简单套用西方体制，颁个文件就可以解决的。“人治”和“法治”其实并没有对立。小农思维，人情社会，血缘家族，面子问题……这些虽然是我们的局限，但也是我们的特殊特点，是抹除不了的。所以不可以套用西方公式，也不可以简单否定一味打压。这里要提到的问题是，在多数情况下，这些特点会影响到效率流程和公平体系。但如果如主流所批判的那样，中国应该拒绝人情社会，应该法治（当然法治是正确的），这不现实，而且也脱离国情，并不能达到很好的效果）（想再看一下乡土中国）
13.公用经费专项化的问题:
①手续繁杂易误事
②浪费现象。各乡各学校在上报时本着“多报”“不报白不报”的原则做大预算开支
③会哭的孩子有奶吃，出现拉关系、请客送礼
④上呈的报告多，县教育局可能会派专人去对某个小学的桌椅或门窗损坏情况进行核查吗（还是贪污和谎报问题）
14.专项化的实际效应在于加强了县级职能部门的力量而弱化了乡镇政府的力量，这也是与税费改革以来乡镇政权的弱七一致的趋势。这个趋势是通过财政资金由“L”模式转向“Seven”模式而实现的。虽然从理论上看，这种转化有利于财政资金的有效使用，但是在实实践中，这些专项化的财政资金却会由于乡镇政府的缺位而滞留在县城一级，造成了所谓的“公共财政覆盖县城”而非反哺农村的结果。
15.过分依靠专项资金的问题:
①溢出效应。例如一笔项目资金制定用于中小学校舍建设，而申请到了这个项目的政府会主动缩减自己原来预算中用于校舍建设的支出，而将省出的预算用于其他方面。这样，项目意图依然得到了体现，但是却没有增加地方用于校舍建设的支出，即使增加了也打了折扣。
②项目分配的合理性、公平性以及项目运作的效率缺乏可信的评估机制
16.思:文章以政府文件、政策解读、图表分析为根据，切入分析农村义务教育中的“以县为主”“农办到政办”
非常专业，非常助眠，非常读不懂
前一段以为自己读懂了，看了后一段就知道是自己以为了
发表时间在2010年前，案例是2003年不知道在当下还有没有普遍性，把税费改革前后都批了一通
很多问题很有现实意义，可以看出一些制度因为这样那样的原因，反而使腐败非常容易且普遍，同时加上人情社会的影响，又会纵容这种腐败。嘶，唉
应该重复阅读
1.1994年的分税制改革，集中了地方财力，提高了“国家能力”，改变了财政包干制形成的地方政府与企业间的关系。
2.中国正在经历一场大规模的财政转型和国家建设，正在走向“预算国家”。
3.新中国成立后的激进发展战略与国家财政对农民的税收和粮食征购联系在一起，这种状况直到20世纪80年代中期才发生改变(陈吉元等，1993)。自改革开放以后，以放权和地方竞争为主的发展模式弱化了国家尤其是中央政府的税收汲取能力，这构成了分税制的基本背景。但是，分税制导致的财权集中也在90年代中后期引起了严重的农民负担问题，这导致在21世纪初国家政策出现了大规模的转向，即利用分税制带来的强大的中央政府财政“反哺”中西部地区尤其是农村，而政府从此不再从农村收取各种收费乃至税收(周飞舟，2006b)。这个“反哺”过程表现为规模巨大的自中央流向地方的转移支付资金。
4.“反哺”意味着国家将以对农民和农村提供公共服务为主。
5.自上而下的规模巨大的财政转移支付，是分税制后中央和地方财政关系中一个最为重要的特点。
6.中央对地方的转移支付包括三大类:税收返还、专项转移支付和财力性转移支付。税收返还是分税制设计的两税(增值税和消费税)的基数和增量返还，在2002年所得税增量分享改革之后，又加上了所得税(企业所得税和个人所得税)的基数返还;专项转移支付是中央拨付给对方的、指定了特定用途的资金，俗称“戴帽”资金;其他的一些中央对地方的转移支付统统称为财力性转移支付，是中央拨付的用于补助地方支出的资金。
7.2005年取消农业税
8.税费改革对乡镇财政状况的潜在影响:
①乡统筹费转换成了税费改革转移支付。（乡政府无法进行空转，给日常运转造成困难）
②公共建设收费变成通过村民大会的“一事一议”收费制度，堵住乡镇政府非规范性收费的渠道
③促进民办教师和代课教师的清退工作
④教师工资拖欠问题并未得到解决（原因是入不敷出和虚假繁荣）（此论文发表于2010年前，所用案例为2003年，不具有现在性）
9.在假设县乡两级收入没有增加的情况下，为什么教师工资由乡里发放就不够、导致拖欠，而由县里发放就够了呢?
（以宏德乡的情况为例）2003年前，工商税收算做乡级财政收入，乡镇政府借用了其他资金来充当这部分税收，虽然完成了税收任务，但是并不能拿这笔钱作为预算内的实际财政支出，借了的钱要通过财政支出还给债主，所以才导致了工资拖欠。而2003年以后，这部分虚收的税收被当做县级财政收入上划，县级财政便用来直接作为预算内的工资支出。因此，“以县为主”导致的工商税收上划实际上是乡财政“筹来”了一笔虚假的工商税收划到县里给教师发工资了。
解决教师工资拖欠问题，并非是县财政拿出了另外的财力，也并非由于上级增加的转移支付，而是“羊毛出在羊身上”，实际上是将一部分乡镇财政的“虚假收入”和一部分改革前的乡镇收费集中上来，统一发放了教师工资。
10.正是税费改革导致的农业税增收和县乡财政体制的调整是实行“以县为主”教育育体制的关键。（没读懂）
11.公用经费的“专项化”:从“L”模式到“Seven”模式
12.例如学校开运动会需要两车沙子填沙坑，或者学校需要配置新的桌椅，小学校长就会去找乡教办主任，乡教办主任会去找乡长或乡党委书记。如果校长和某位乡长比较熟悉，也可能直接去找这位乡长。在这种情况下，乡长会批一笔钱(通常采用写条子的方式)给学校，也可能只批一部分或者干脆不批。乡长还可能不批钱而安排专人去买一车沙子给学校运去，也可能派人去修理学校的旧桌椅而不会给学校批钱去买新桌椅。我们发现，乡政府和村委会在维持学校运转方面存在着一定的分工，一般是乡政府出钱出物，村委会出人出力。这就是我们在乡镇财政一级普遍看不到由财政专门列支的公用经费的原因。
（思:所以我一直觉得，中国的问题不是简单套用西方体制，颁个文件就可以解决的。“人治”和“法治”其实并没有对立。小农思维，人情社会，血缘家族，面子问题……这些虽然是我们的局限，但也是我们的特殊特点，是抹除不了的。所以不可以套用西方公式，也不可以简单否定一味打压。这里要提到的问题是，在多数情况下，这些特点会影响到效率流程和公平体系。但如果如主流所批判的那样，中国应该拒绝人情社会，应该法治（当然法治是正确的），这不现实，而且也脱离国情，并不能达到很好的效果）（想再看一下乡土中国）
13.公用经费专项化的问题:
①手续繁杂易误事
②浪费现象。各乡各学校在上报时本着“多报”“不报白不报”的原则做大预算开支
③会哭的孩子有奶吃，出现拉关系、请客送礼
④上呈的报告多，县教育局可能会派专人去对某个小学的桌椅或门窗损坏情况进行核查吗（还是贪污和谎报问题）
14.专项化的实际效应在于加强了县级职能部门的力量而弱化了乡镇政府的力量，这也是与税费改革以来乡镇政权的弱七一致的趋势。这个趋势是通过财政资金由“L”模式转向“Seven”模式而实现的。虽然从理论上看，这种转化有利于财政资金的有效使用，但是在实实践中，这些专项化的财政资金却会由于乡镇政府的缺位而滞留在县城一级，造成了所谓的“公共财政覆盖县城”而非反哺农村的结果。
15.过分依靠专项资金的问题:
①溢出效应。例如一笔项目资金制定用于中小学校舍建设，而申请到了这个项目的政府会主动缩减自己原来预算中用于校舍建设的支出，而将省出的预算用于其他方面。这样，项目意图依然得到了体现，但是却没有增加地方用于校舍建设的支出，即使增加了也打了折扣。
②项目分配的合理性、公平性以及项目运作的效率缺乏可信的评估机制
16.思:文章以政府文件、政策解读、图表分析为根据，切入分析农村义务教育中的“以县为主”“农办到政办”
非常专业，非常助眠，非常读不懂
前一段以为自己读懂了，看了后一段就知道是自己以为了
发表时间在2010年前，案例是2003年不知道在当下还有没有普遍性，把税费改革前后都批了一通
很多问题很有现实意义，可以看出一些制度因为这样那样的原因，反而使腐败非常容易且普遍，同时加上人情社会的影响，又会纵容这种腐败。嘶，唉
应该重复阅读